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Perspectives d'un juge de la Cour fédérale- Notes d'allocution à l'occasion du Séminaire national de formation intégrée de 2013, Commission de l'immigration et du statut de réfugié

 

Notes d'allocution à l'occasion du Séminaire national de formation intégrée de 2013,
Commission de l'immigration et du statut de réfugié,
l'honorable Luc Martineau,
le 9 janvier 2013.

 

Bonjour et merci de m'inviter à cette session nationale de formation. Je ne suis pas un orateur ni un conférencier professionnel. Aussi, je vous demande d'être indulgent avec moi. Je crois bien que la dernière fois qu'un juge de la Cour fédérale a participé à une telle activité - j'exclus la collaboration d'hier du juge Hughes - c'était en 2008. Le juge O'Reilly faisait alors partie d'un savant panel qui avait traité du thème suivant - je m'excuse de ne pas avoir le titre en français : « Hallmarks of a Properly Analysed Decision », un sujet toujours d'actualité en 2013.

On m'a invité à reprendre le flambeau, en me demandant comment les membres de la Commission peuvent tirer profit des enseignements d'un juge de la Cour fédérale dans le cadre de l'exercice quotidien de leurs fonctions, et également, que je m'adresse à vous en français, le bilinguisme institutionnel étant bien vivant à la Commission. Therefore, I will make my presentation exclusively in French. If time allows, I will also be happy to answer any question you may have in any official language. Disons d'emblée que je n'aurai pas le temps de commenter la jurisprudence volumineuse en matière d'immigration ou de statut de réfugié. Il est également trop tôt pour traiter de l'impact que pourront avoir les nouveaux amendements apportés à la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés.

Dans ma présentation d'aujourd'hui, qui s'intitule « Perspectives d'un juge de la Cour fédérale », je resterai le plus général possible. Mon propos ne se veut pas critique, mais constructif. Je ne vous donnerai pas de recettes magiques, ni d'avis juridiques. Tout au plus, quelques conseils pratiques.

Tout d'abord, il faut dédramatiser le rôle que nous exerçons.

Pour utiliser une analogie, on peut comparer l'ensemble du système canadien d'immigration et du statut de réfugié au corps humain. Les juges de la Cour fédérale font un peu office de médecins. Toutefois, en tant qu'organes internes très spécialisés, les diverses sections de la Commission sont mieux placées pour prévenir la maladie en agissant comme des filtres efficaces. C'est ce qu'on peut appeler, dans le langage vernaculaire, la « déférence judiciaire ».

Je n'ai pas les plus récentes données sous la main, et bien que cela ne soit aucunement indicatif d'une opinion de la Cour, du point de vue institutionnel, force est de constater qu'entre 2005 et 2010, environ 85% des demandes de contrôle judiciaire ont été rejetées à l'étape de l'autorisation. Cela dit, je note qu'en 2012, plus de 13 000 dossiers de demande de contrôle judiciaire ont été ouverts en matière d'immigration, incluant les affaires de réfugiés. Sans exprimer une opinion personnelle, d'autres pourront suggérer que dans l'ensemble, le système canadien d'immigration et de détermination du statut de réfugié fonctionne et est généralement en bonne santé.

Une autre observation liminaire.

Nous savons bien que vous êtes tous et toutes dévoués à votre travail de commissaire et que vous évoluez dans un environnement qui change constamment. Vous devez entendre plusieurs causes et réagir très rapidement. Cela peut être cause d'un grand stress. Alors, si on travaille à la source, je dirais que la Commission doit d'abord continuer à former de bons et de meilleurs décideurs. Votre participation au présent séminaire de formation, le choix des conférenciers et l'abondance des sujets traités en témoignent de façon éloquente.

Dans cette perspective, je crois qu'en développant vos habiletés, tant au niveau de l'audition des causes, qu'au niveau de la rédaction de vos décisions, vous deviendrez non seulement plus performants dans votre travail, mais que d'autres le verront également. À terme, cela augmentera la confiance commune que nous avons envers le système canadien d'immigration et de détermination du statut de réfugié. Pour plusieurs, la justice, c'est d'abord et avant tout faire respecter la loi ou encore agir avec équité et conformément au droit applicable en l'espèce. À ce chapitre, je crois que la meilleure façon de devenir un bon décideur, au-delà de la qualité de son écoute, c'est de décider, mais je devrais dire plutôt, de se décider. Vous devez courir le risque de vous tromper. Le Nouveau Testament en fournit un exemple célèbre.

Lorsque Jésus de Nazareth a été amené par ses accusateurs devant Ponce Pilate parce qu'il affirmait être roi, il a répondu au procurateur romain : « Je suis né et je suis venu au monde pour témoigner de la vérité ». Et le magistrat timoré de faire observer : « Qu'est-ce que la vérité? ».

Dans votre travail de commissaire, qu'il s'agisse du demandeur d'asile affirmant avoir été battu par la police ou de l'étranger parrainé par son conjoint canadien qui vous dit que son mariage a été contracté de bonne foi et non dans le but de devenir un résident canadien, le problème est toujours le même : la vérité! Plusieurs d'entre vous sont en première ligne. C'est le cas de la Section de la protection et de la Section de l'immigration. Oui, trancher, choisir, vous ne pouvez reculer devant l'ampleur de la tà¢che, ni remettre à demain ce qui doit être fait aujourd'hui. Mais la vérité n'est pas facile à connaître; elle suppose qu'on croit celui ou celle qui l'émet, mais sur la base de quelles preuves objectives, s'il en est?

Rappelez-vous que nous ne sommes pas là pour procéder à une revue microscopique de la preuve et de tous vos motifs de rejet. Toutefois, il est toujours frustrant pour un juge siégeant en révision judiciaire de ne pas savoir si vous avez ou non cru le demandeur d'asile ou la personne dont les droits sont affectés par une mesure de renvoi. Si je me fie à l'ensemble de la jurisprudence, les juges vous reconnaissent le droit à l'erreur, pourvu que celle-ci n'affecte pas votre raisonnement général. Comme je l'ai dit plus haut, beaucoup de demandes de contrôle judiciaire en matière d'immigration ou de statut de réfugié se décident au stade de l'autorisation, après une lecture des représentations écrites des parties. Pour obtenir l'autorisation, le demandeur doit seulement démontrer à la Cour qu'il a « une cause raisonnement défendable », qu'on traduit en anglais comme « an arguable case ». À cette étape, le juge n'a généralement pas accès à l'ensemble du dossier, incluant les transcriptions, d'où l'importance de la qualité de la décision rendue par le commissaire.

Cela dit, prenez toujours le taureau par les cornes et évitez de donner l'impression que votre décision repose sur des éléments secondaires. Parlant de la qualité d'une décision, en révision judiciaire, on s'adresse tout d'abord à la « transparence » et à l'« intelligibilité » des motifs du décideur. Il est préférable que ces qualités ressortent de la lecture des motifs eux-mêmes plutôt que de l'analyse personnelle, par le juge de la Cour fédérale, des documents et des transcriptions.

Je dis « préférable » et non pas « obligatoire », car le juge en révision judiciaire possède une certaine discrétion pour compléter, de façon ponctuelle, je le précise, l'insuffisance des motifs; en autant que le reste du raisonnement dans la décision et la preuve au dossier permettent au juge de la Cour fédérale de conclure que la conclusion de la Commission constitue une issue acceptable en regard de la preuve et du droit.

Soyez brefs, mais complets dans vos motifs.

Évitez les raccourcis inutiles ou dangereux. N'écoutez pas le chant des sirènes de la facilité, ce qui augmente les risques de révision judiciaire. Cela peut arriver lorsque le commissaire omet de procéder à une évaluation de la situation personnelle du demandeur d'asile. Plusieurs autorisations sont accordées lorsque ce genre de reproche est formulé et plusieurs décisions sont cassées lorsque le commissaire se contente d'une analyse « générique ». Le demandeur d'asile doit avoir l'assurance que le commissaire s'est véritablement attardé à son histoire. Dans cette perspective, sans fournir d'avis juridique, l'utilisation de « matrices » - « templates » en anglais - dans la rédaction de motifs de décision, m'apparaît problématique ou dangereux, dans la mesure où cela constitue la pierre angulaire de conclusions factuelles de la Commission. Toute forme de plagiat d'extraits de décisions antérieures paraîtra suspecte, voire devenir un motif d'intervention judiciaire dans certains cas.

Une évaluation individualisée, dans chaque dossier, des conditions objectives en vigueur à l'époque où est rendue la décision, m'apparaît toujours éminemment préférable. D'autre part, en faisant exclusivement reposer le rejet d'une demande d'asile sur la présomption de protection étatique ou la disponibilité d'un refuge interne, n'oubliez pas que le demandeur d'asile ne peut être entendu à nouveau personnellement, sauf dans des cas d'exception. D'amont en aval, le caractère mi-figue, mi-raisin des conclusions factuelles du commissaire au niveau de l'acceptation ou du rejet des allégations de persécution du demandeur d'asile pourra poser toutes sortes de problèmes pratiques lorsque le temps viendra de procéder à une évaluation du risque avant renvoi, d'autant plus que les allégations contenues dans le Formulaire de renseignements personnels sont généralement tenues pour avérées.

Pour le commun des mortels et même pour le juge siégeant en révision judiciaire, il doit être évident, dans tous les cas, que justice a été rendue. Une justice à hauteur d'homme et de femme exige plus que de l'impartialité et de l'indépendance du décideur. De mon côté, lorsque j'entends une demande de contrôle judiciaire, je m'attends, et je présume du même coup, que le commissaire s'est renseigné et est déjà familier avec les conditions générales du pays concerné, les us et coutumes des ses habitants, et enfin, les décisions rendues dans des cas semblables.

Bref, je m'attends à ce que le commissaire soit proactif et à l'affût des plus récents développements en matière d'immigration et de détermination du statut de réfugié, incluant certains jugements clés, mais le plus important pour moi, c'est que le commissaire se mette, pour un moment, dans la peau de la personne qui se présente à une audition de la Commission, avec ses craintes et son passé propre. Arrivez donc toujours bien préparé à l'audition, mais j'insiste ici, tout en demeurant ouvert d'esprit. Si vous faites cet exercice de rôle et de mise en situation, il vous sera plus facile d'entendre la cause et de rédiger votre décision. Poser toutes vos questions, tout en laissant le temps à la personne interrogée de relater son histoire et de vous fournir des précisions. Surtout, n'arrivez pas à l'audition avec une idée préconçue ou une opinion déjà faite de ce que sera le résultat.

Pensez toujours avant de parler. Autrement, il pourra être très difficile dans le feu de l'action de ne pas laisser échapper un ou deux commentaires malheureux que vous ayez tôt fait de regretter, mais qui pourront vous hanter longtemps par la suite, surtout si l'affaire est portée à l'attention de la Cour fédérale. Modulez vos interventions. Ne vous égarez pas dans des discussions inutiles avec le témoin ou son procureur. Soyez insistants, mais ne faites pas montre d'agressivité, ce qui inclut bien entendu votre attitude à l'audition envers les procureurs.

Comme je l'ai déjà dit plus tôt, il y a beaucoup plus d'autorisations de contrôle judiciaire refusées que d'autorisations accordées. Cela dit, la plupart, sinon la totalité d'entre nous, hésiteront beaucoup, à un stade préliminaire j'entends, de refuser une autorisation lorsqu'un demandeur formule des accusations sérieuses au niveau de la conduite à l'audition d'un commissaire. Rappelez-vous qu'en principe, il n'est pas permis de vous défendre personnellement devant la Cour. Les transcriptions parleront d'elles-mêmes et seront votre principal renfort, comme votre talon d'Achille.

On vous l'a dit déjà , mais n'oubliez pas que les mots qu'on utilise à l'audition ou dans une décision sont toujours très importants. Pourtant, le même mot chez deux interlocuteurs différents est souvent source de confusion. Les malentendus perdureront si vous n'avez pas pris le temps de poser cette question, pourtant si simple : que voulez-vous dire, monsieur ou madame, lorsque vous dites ceci ou cela? Par le passé, des décisions de la Commission ont été cassées parce que le membre avait mis de l'avant sa propre conception occidentale, en oubliant qu'il existe des tabous dans certaines cultures et que certains mots ne se prononcent pas ou sont offensants dans certaines sociétés. Je pense au cas de cette femme musulmane, submergée par la honte, vivant dans une société patriarcale, qui ne voulait pas utiliser le mot « viol », mais utilisait toutes sortes d'expressions très imagées devant le commissaire pour tenter de lui faire comprendre qu'elle avait été effectivement violée par des policiers de son pays.

Cela dit, au-delà du respect des principes de justice naturelle, pour le juge de la Cour fédérale qui entend une demande de contrôle judiciaire, au minimum, la décision rendue doit également lui apparaître comme raisonnable. Remarquez bien, je dis « raisonnable » et non pas « correcte ». De fait, ce n’est que de façon exceptionnelle que s’appliquera la norme de la décision correcte. Il pourra s’agir d’une question de droit qui revêt une importance capitale pour le système juridique et qui est étrangère au domaine d’expertise du décideur administratif. On peut aussi penser aux questions touchant l’interprétation de la Charte ou la Constitution.

À ce chapitre, les questions de droit qui sont certifiées par la Cour fédérale aux fins d’un appel éventuel doivent être d’importance générale. Elles doivent transcender les intérêts particuliers des parties, être déterminantes dans le dossier et ne pas avoir déjà été répondues par la jurisprudence. C’est encore la meilleure façon que le législateur a trouvée de régler les problèmes d’uniformité dans la jurisprudence de la Cour fédérale, qui n’est peut-être pas toujours constante.

Mais revenons à ce qu’est une décision « raisonnable ». À ce chapitre, aux fins d’un ouvrage qui pourrait s’intituler « Droit administratif 101 pour les nuls », je dirai simplement qu’une décision raisonnable, c’est d’abord et avant tout une décision motivée dont la conclusion repose sur la preuve et est justifiable en droit. On doit pouvoir à la lecture de la décision, aidée le cas échéant par le dossier complet de la Commission – lorsqu’un juge de la Cour fédérale a autorisé une demande de contrôle judiciaire – comprendre le cheminement qui a été suivi par le commissaire. Certaines décisions peuvent être plus motivées que d’autres, mais cela ne les rend pas meilleures pour autant. Rappelez-vous toujours que c’est la qualité de l’analyse qui compte avant tout et non la quantité de paragraphes dans une décision. Comme vous le savez, des modifications profondes ont été apportées récemment par le législateur à la loi dont la création d’un palier d’appel des décisions de la Section de protection dans certains cas. Je ne peux vous dire aujourd’hui s’il est préférable ou non pour les commissaires à la Section de protection de continuer à écrire le même type de décisions motivées.

Toutefois, en éliminant dans certains cas la possibilité d’une évaluation du risque avant le renvoi, il faut penser que les juges devront maintenant décider si un sursis devrait être accordé dans des cas où les sursis étaient automatiques auparavant, et ce, souvent, en l’absence de l’accessibilité immédiate à un dossier complet. Il me semble donc important de savoir du décideur de première ligne ce qui est accepté ou rejeté au point de vue des faits.

Rappelez-vous que c’est vous le chef d’orchestre.

Déterminez donc ce qui est important et laissez savoir au demandeur dès le début de l’audition ce qui est véritablement en litige et ce qui vous préoccupe réellement. Dans vos motifs de décision, commencez par rappeler les allégations essentielles, puis revenez sur les aspects clés de la preuve, tout en respectant un plan logique de présentation. Évitez de confondre plusieurs questions de droit distinctes et assurez-vous de toujours exposer clairement vos conclusions de fait et de droit. Par exemple, je vous rappelle que les articles 96 et 97 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés commandent une évaluation distincte des motifs de persécution en vertu de la Convention, d’une part, et du risque personnalisé du demandeur d’asile, d’autre part. Des décisions ont pu être cassées parce que ces concepts n’avaient pas été bien compris ou appliqués, ce qui avait eu pour résultat de rendre la conclusion déraisonnable.

Bien que vous êtes présumés avoir pris connaissance de l’ensemble de la preuve documentaire touchant un pays donné, lorsque celle-ci peut paraître contradictoire, il est sans doute plus prudent de faire mention des contradictions réelles ou apparentes, en expliquant pourquoi vous donnez plus de poids aux éléments retenus. Autrement, on aura vite fait, en contrôle judiciaire, de vous reprocher d’avoir effectué une lecture sélective de la preuve.

Je suis certain que d’autres que moi vous l’ont déjà dit : l’acte de juger est un acte éminemment personnel.

Expliquez clairement et franchement votre raisonnement, en utilisant un style familier avec lequel vous êtes à l’aise. Si l’on doit parler de vertu, alors utilisons le mot « candeur ». Surtout, évitez, dans la mesure du possible, des adjectifs qualificatifs ou des adverbes comme « trop » ou « pas assez » pour qualifier le comportement ou la situation personnelle d’un individu. En effet, de leur emploi déplacé, peuvent apparaître certains préjugés réels ou apparents, par exemple, « la femme n’a pas été battue assez fort par son mari agresseur », ou encore, « le demandeur a été torturé par la police pendant deux jours seulement ».

Ce genre de commentaires déplacés, voire carrément inappropriés, se faufilent souvent à l’occasion du prononcé d’une décision rendue oralement. Rappelez-vous toujours que ce sont les apparences qui comptent et que l’on aura tôt fait de vous accuser d’entretenir des préjugés ou d’être partial, même si cela n’est pas vrai. Le risque augmente lorsqu’une décision est rendue oralement dans la précipitation du moment et sans contrôle adéquat de son contenu. La possibilité de rendre des décisions orales peut contribuer grandement à augmenter l’efficacité de la Commission, mais c’est une pratique qui présente certains risques. L’art de rendre une décision orale s’enseigne et s’apprend, ce qui suppose qu’une formation ait été donnée. C’est avec beaucoup de pratique qu’on maîtrise parfaitement cet art. Avec le temps, on acquiert bien entendu une certaine assurance, mais il faut toujours demeurer alerte et vigilant.

Même une personne expérimentée vous dira qu’elle ne rendra pas une décision oralement sans préparation et sans vérification. Il ne faut surtout pas improviser à l’audition et ne pas dévier du plan de présentation. Aussi, il peut être préférable d’attendre quelques heures avant le prononcé oral, et, si c’est possible et les circonstances le justifient, de plutôt rendre une décision écrite, quelques jours plus tard. Une autre vertu qu’on tient pour acquise, mais qui m’apparaît tout aussi importante, c’est la vertu de distance que je relie à celle de courage.

Vous êtes toutes et tous indépendants.

Vous n’avez aucun agenda personnel, sinon que de rendre justice. D’un autre côté, vous devez rendre et vous rendez souvent des décisions qui seront reprises par les médias et qui seront largement commentées à l’extérieur. Certaines seront populaires, d’autres impopulaires auprès du public. Ne tenez pas de statistiques personnelles et agissez toujours selon la preuve au dossier et selon votre conscience profonde. Par exemple, en matière de détermination du statut de réfugié, cela peut vouloir dire accorder au demandeur d’asile le bénéfice du doute en l’absence d’une preuve contraire ou de contradictions internes dans le récit du demandeur.

D’un autre côté, il ne s’agit pas de faire preuve d’aveuglement volontaire.

Si vous vous retrouvez systématiquement à un bout ou l’autre du spectre, à cause du très grand nombre de demandes refusées ou accordées, demandez-vous alors pour quelle raison, et s’il peut s’agir d’une tendance lourde, démontrant un « esprit fermé ». Par exemple, vos décisions sont-elles plus souvent que d’autres de vos collègues l’objet du même type d’allégations ou de reproches reliés à un certain comportement de votre part?

Il y a peut-être un problème. Regardez autour de vous. C’est à vous d’en juger.

Une bonne décision, c’est celle qui, au-delà de sa stricte légalité, apparaît comme juste et raisonnable dans les circonstances. La fonction d’adjudication suppose une analyse critique et rationnelle de la preuve et des différents points de droit plaidés devant vous, mais ceci ne vous empêche pas de montrer une certaine humanité par votre compréhension de la situation personnelle de l’individu qui comparaît devant vous. Je ne parle pas de compassion ni de pitié ici, mais simplement de la reconnaissance de la dignité d’autrui, ce qui n’empêche pas toute décision de reposer sur l’application régulière de la loi et le respect de la Rule of Law, et ce, même si le résultat final n’est pas favorable à une partie. C’est la vertu de proximité.

Au-delà de ces principes généraux, il est bien difficile, et je dirais même il est impossible de dire ce qu’est une « bonne » ou une « mauvaise » décision. Comme je vous l’ai dit, je n’aime pas les qualificatifs. Je vous dirai seulement que c’est à la qualité de vos décisions qu’on jugera ultimement la Commission. Je vous rappelle que la mission de la Commission consiste à rendre, de manière efficace, équitable et conforme à la loi, des décisions éclairées sur des questions touchant l’immigration et le statut de réfugié. Vous devez donc continuer d’être exigeant avec vous-même et vous devriez éviter toute pratique de travail pouvant, à terme, nuire à la réputation d’excellence de la Commission.

Puisque la plupart des décisions de la Commission peuvent avoir une incidence sur la vie et la sécurité des personnes qui comparaissent devant elle, on est en droit de s’attendre aux plus hauts standards de justice. Or, la tenue d’une nouvelle audition est onéreuse pour l’ensemble du système, car il faut recommencer devant un autre commissaire. À titre de décideurs administratifs, vous avez vraiment un rôle essentiel à exercer dans notre société de droit. C’est une lourde responsabilité, mais qui est bien gratifiante pour chaque commissaire. Bonne chance donc pendant cette prochaine année, qui d’ores et déjà, j’en suis convaincu, s’avèrera riche en défis et en satisfaction réciproques!

Merci de votre attention.

L’honorable Luc Martineau
Juge de la Cour fédérale
9 janvier 2013

Date de modification : 2019-09-26

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